发布日期：2016-02-29
【建设生态文明，走绿色低碳的可持续发展道路，为人民创造良好的生产生活环境，需要从控制煤炭消费总量、产业政策和环境市场方面三管齐下】
环境保护中的市场手段
多年来，中国节能减排的目标主要依靠行政手段和措施来强制完成。行政手段在降低能耗、缓解污染方面效果显著，但并不具有经济效率。而且随着节能减排力度不断增强，单纯依靠行政手段强制减排逐渐变得不可行，中国必须转向依靠市场手段降低污染物排放，建设生态文明。
开征环境税、碳税是富有经济效率的环境市场化手段之一。理论上，税收手段符合效率原则，通过把外部效应内部化,提高资源配置效率,以追求社会效益的最优。欧盟一些国家的实践已证明环境税、碳税是一种有效的环境经济政策工具。而且，“税”相对于“费”而言，法制性、强制性、规范性更强。
不过，直到最近，环境税在中国仍处研究阶段。2007年中国《国务院节能减排综合性工作方案》提出“研究开征环境税”，财政部、国家税务总局和环保部即组成联合工作组着手调研。
2011年中国“十二五”规划纲要中明确了环境税的改革方向和实施战略。财政部条法司2013年3月公布的“2012年财政法律制度建设情况”显示，环境保护税法(送审稿)正在履行会签程序，这表明备受关注的环保税开征又前进了一步。2013年5月形成了《中华人民共和国环境保护税法(送审稿)》，并送达“两高”(高耗能、高污染)行业协会征求意见。该送审稿首次将碳税纳入环境税中。对二氧化碳税目，拟根据中国应对气候变化的需要和国际气候谈判的形势择机开征，并与主体税种减税相配合，不增加宏观税负。这些进展表明，环境税已从过去的研究阶段步入实际操作阶段。
本届政府一直强调资源性产品价格改革和征收环境税，已对石油和煤炭等资源性产品的资源税收做了调整，但力度和覆盖面还不够。中国政府希望在“十三五”期间开征环境税。2015年6月，国务院法制办公布了《环境保护税法(征求意见稿)》，征求社会各界意见。此稿明确环保税的征税对象分为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等四类，征税标准与现行的排污费收费标准基本持平。对超标、超总量的排放污染物，加倍征收环保税。对依照环保税法规定征收环保税的，不再征收排污费。
考虑到每个地区环境承载能力、污染排放现状和经济社会生态发展目标不同，征求意见稿中提出地方在《环境保护税税目税额表》规定的税额标准上可适当上浮，这表明环境保护税法将赋予地方一定的税收自主权。不过“适当上浮”太过弹性，需要明确规定，以防止地方以环境保护之名提高税率，行获得更多财政收入之实。
一般认为，赋予地方一定的税收自主权有两种方式：一是法律中规定税率由地方自定;二是由全国人大确定一个全国统一的浮动税率，再由地方在浮动范围内自主确定当地税率。另外，对于环保税收如何在中央和地方之间划分，环境保护税法也没有做出规定。考虑到环境保护的职责主要是地方政府，环境保护税绝大部分收入(至少80%)应划归地方。目前环境保护税法草案正在进行最后完善，2016年上半年有望提交全国人大常委会审议。笔者建议，环境税应早日出台，然后在此基础上开征碳税，并逐渐建立覆盖范围更广的环境税来减少排放，改善环境质量。
碳排放权交易是另一种富有经济效率的环境市场化手段。中国是潜在的世界最大碳排放交易市场。目前中国已在深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆等地建立了七个碳排放权交易试点。其中，前五个试点从2013年开始运行，湖北和重庆分别于2014年4月份和6月份开始运行。前五个试点第一年的履约情况比预期要好，第二年的履约程度进一步提高。但是，目前的制度安排仍然存在不完善之处，各试点尚未形成有序的碳排放交易市场。深圳、上海和北京等地，第一年履约前最后一个月的交易额分别占到全年交易额65%、73%和75%，突击完成指标造成最后交易价格大幅度上升，这其实并不利于企业降低节能减排的成本。企业应认识到碳交易不仅仅是为了完成减排任务，更是为其降低节能减排成本提供了通道。中国政府计划在这些试点的基础上，于2017年启动全国碳排放交易体系，预计将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。目前国家发改委正抓紧研究全国碳排放权交易的覆盖行业范围和纳入企业的标准，为制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案做准备。
(作者为天津大学管理与经济学部特聘教授，亚太政策研究会会士，欧洲环境和资源经济学家学会中国代表)
