发布日期：2021-07-14
作为中国向世界作出的庄严承诺，碳达峰、碳中和“双碳”目标的实现绝非易事，需有巨大的资金投入支持。已有的预测结果不尽相同，但所有投资规模预测都将超过100万亿元。如此巨量投资规模，政府资金只能覆盖一小部分，巨大的缺口还要靠社会资本来弥补，必须借助市场化的方式来引导。市场化就需要算账，而算账就必须有依据。碳市场恰恰就可起到给出市场碳价信号、激励和吸引资源向低碳绿色项目倾斜的作用。
试水碳排放权交易
碳排放交易是买方通过向卖方支付一定金额从而获得一定数量的碳排放权。通常情况下，政府确定碳排放总额，并根据一定规则将碳排放配额分配给企业。如果企业最终碳排放量低于其获得的配额，则可以通过碳交易市场出售多余配额获利。反之，如果企业发现减排成本高于购买配额的成本，则到碳交易市场上购买缺少的配额。买卖双方通过碳排放权交易形成碳价，而通过碳排放交易，所有企业作为整体以更低的成本达到了政府规定的减排目标。
2011年国家发展与改革委员会批准了七个碳排放权交易试点。这些试点既有像北京、上海、深圳高度发达的地区，又有像湖北、重庆非常典型的中、西部地区，也有制造业发达的广东。国家希望通过这些试点获得经验立即推向全国，而不像以前的改革在小范围先试。碳交易试点共覆盖电力、钢铁、水泥等20多个行业近3000家重点排放单位。据生态环境部披露，自试点启动以来，截至2021年3月，碳交易试点累计覆盖4.4亿吨碳排放量，累计成交额约104.7亿元，交易平均价格每吨23.8元。
碳交易试点在碳数据收集、报告、核查，开设和激活账户，领取发放配额，配额评估，参与交易，配额上缴和完成履约等方面取得的经验教训，都为完善碳排放交易试点的运行和试点向全国碳排放交易体系推进提供了有价值的参考，达到了预期目的。不过，各试点成交规模较小，流动性严重不足，2020年碳排放交易试点碳交易所全年平均仅有165天有成交记录，交易最活跃的广州碳排放权交易所也仅有238个交易日有交易行为。作为参考，欧盟碳市场主要以期货交易为主，即使配额拍卖量只占每天期货成交量的一小部分，但配额拍卖量平均每天仍高达300万吨左右。相比已突破每吨50欧元、预计会继续走高的欧洲碳价，中国碳试点的碳价偏低。自试点启动以来到2021年3月，七个碳试点的平均交易价格为每吨23.8元。即使碳价最高的北京，自2013年11月28日开市至今，碳排放配额年度成交均价也才每吨50元至70元。碳价偏低严重影响对节能减排和绿色投资的激励。
完善与加快推进全国碳市场建设的着力点
国家从“十二五”先行开展碳试点，到“十三五”安排上海负责碳排放交易系统建设、湖北武汉负责登记结算系统建设，筹备全国碳市场建设。2021年全国碳市场的建设和发展进入了新阶段。1月1日，全国碳市场首个履约周期正式启动，涉及年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量的2225家发电行业的重点排放单位，覆盖碳排放近40亿吨。这些重点排放单位已经在武汉全国碳排放权注册登记系统上完成开户资料审核工作，计划于2021年上半年在上海全国碳市场交易系统实现线上首单交易。但在确保全国碳市场从启动交易到平稳规范运行的同时，至少还需要从下面四个方面着力，完善与加快推进全国碳市场建设。
一是2020年3月生态环境部发布的《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》，即使最后以正式条例发布，也只是生态环境部的部门规章，约束力较低。把区域碳市场推向全国碳市场，预计冲突更剧烈、更频繁，仅是生态环境部的部门条例是不够的，至少要在国家层面修定条例。事实上，全国碳市场如果要实现真正的流通，必须体现分配到不同部门和地区的碳排放配额的等价性。因此，需要全国性的碳排放权交易立法，从而为碳排放权交易的设计和操作、所有排放数据得到正确测量、报告和核实的执行以及对非履约控排单位的惩罚措施提供统一的指导方针和办法。同时这一立法将排放配额定义为一种金融资产和环境可靠的减排量。如果碳排放交易立法短期不可能的话，至少需要把拟定的碳排放权交易管理条例上升为更具约束力的国务院条例。
二是进一步完善有利于发挥碳排放交易作为市场手段实现“双碳”目标的规则。碳排放交易在经合组织国家的实践表明，有力度的惩罚机制是碳排放权交易市场有序运行的保障。2019年4月生态环境部发布的《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》，对于违规清缴的重点排放单位，除主管部门在分配下一年度碳排放配额时等量核减未足额清缴部分，还处按照该年度市场均价计算的未足额清缴的碳排放配额价值2倍以上5倍以下罚款。但在《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》中，对于违规清缴的重点排放单位，处罚额度调整为仅处10万元以上50万元以下的罚款。调整后的违规清缴处罚力度明显减弱，比目前碳排放试点地区的相关处罚力度也弱，不利于全国碳排放权交易市场的有序运行。
三是要加快并有序扩大碳市场行业覆盖。在确保全国启动碳交易并平稳规范运行后，要加快扩大碳市场的参与行业和主体范围，“十四五”期间要尽快覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个高能耗行业。覆盖的行业越多，企业异质性也越大，企业减排成本之间的差距可能越大，相互间的碳交易会越多，则有利于在总的减排目标下降低总的履约成本，最大化发挥碳价格的激励约束作用。
四是要逐步增加交易品种，加快产品与服务创新。探索开展碳汇交易、碳配额质押贷款、碳资产质押融资、碳基金、碳信托、国际碳保理融资、碳交易财务顾问等产品或服务，逐步推出碳金融衍生品，如碳远期、碳期货等金融产品交易，探索引入个人和机构投资者和金融机构入市进行交易，助力提升市场流动性。不过，需要强调的是，这些碳市场的金融产品与服务应以服务于降低碳减排成本为出发点。从本质上讲，碳排放交易是以更低的成本激励减排的市场手段，是帮助控排单位以更低的成本实现减排，降低履约成本，提升整体履约率。
区域与全国碳排放交易体系双轨运行
笔者曾在Climate Policy上发文指出，全国碳市场不可能一蹴而就、区域与全国碳排放交易体系双轨运行过渡。现在全国碳市场建设，的确是区域碳市场和全国排放交易体系双轨运行。只要是符合国家排放体系的重点排放单位，地方碳市场不再向纳入全国碳市场的重点排放单位发放配额，这些重点排放单位将不再参与区域碳市场。已被区域碳市场纳入但全国碳市场没有覆盖的行业、全国碳市场覆盖行业里达不到排放量要求的排放单位，仍留在区域碳市场，继续由区域碳市场负责碳配额的分配和清缴。
区域碳市场建设与中国这几年经济减速吻合，同时因为没有全国排放总量约束，各试点配额分配相对宽松，各个试点的履约率非常高，履约率基本达到百分之百。相对宽松的配额分配造成碳交易试点市场上过多多余的配额，碳交易价格不高，这将是由排放试点向全国性碳排放交易体系推进面临最棘手的问题。在区域与全国碳市场共同存在的情况下，全国碳市场和各区域碳市场碳价就可能不同。因为区域碳试点配额分配相对宽松，可能区域碳市场碳价低于全国碳市场。如果国家允许全国碳市场的重点排放单位从区域碳市场购买碳配额，但区域碳市场之间仍像现在不允许交易，就会形成某些区域碳市场与全国碳市场碳价相同，降低参与全国碳市场的重点排放单位的总的履约成本，提高区域碳市场排放单位的总的履约成本，但其余区域碳市场不受影响，碳价仍高于全国碳市场。如果国家不允许全国碳市场的重点排放单位从区域碳市场购买碳配额，但引入个人和机构投资者和金融机构入市进行交易，只要全国碳市场与区域碳市场存在碳价差异，那么全国与区域碳市场可通过个人和机构投资者等主体进行交易。
即使有全国碳市场，但中国的碳市场仍然是区域分割的市场，区域碳市场之间不连通，全国碳市场也不是与所有区域碳市场都联通，因此中国碳市场仍然不是统一的市场。既然允许全国碳市场重点排放单位从区域碳市场购买碳配额有利于降低其总的履约成本，那为什么没有执行呢？估计主要原因之一就是对试点分配到不同地区、部门和企业的配额的可靠性的顾虑，这取决于是否所有排放数据得到正确测量、报告和核实。各地碳市场价格差异很大，到底是因为减排成本差异所致，还是排放数据的测量、报告和核实执行的严厉程度不同？不能说这不是合情合理的质疑。从这个角度上讲，全国碳市场可允许与排放数据做得好的区域碳市场进行交易，逐渐扩大到满足排放数据要求的其他区域碳市场。
随着全国碳市场纳入更多的行业和排放主体，与更多区域碳市场进行交易，现有区域碳市场的存续就是需要考虑的问题。继续运行的，可能就会聚焦于特定参与主体，比如中小排放企业（单位）和个人。也可利用区域碳市场开展特定碳金融产品和服务，比如自愿减排交易、碳基金、碳期货、碳期权等的探索与实践，为在更大范围的全国碳市场平稳实施积累经验。有些区域碳市场完成了历史使命，也可能就不再运行。对这些区域碳市场，原来多余的配额如何处置呢？结转这些配额有三种选择可考虑。一是考虑折扣机制，即允许试点的配额可以进入到全国性的市场，但要进行一定的折现。这种折扣率将依赖于市场上的配额超额供给程度及它们原有市场中的价格水平。这就是说，相比配额剩余规模小的试点地区，配额剩余规模较大的试点地区折扣幅度更大。另一种选择就是在有限的时间段允许使用试点配额，但每年只能允许一部分试点配额结转。第三种选择就是将配额规模与每个试点地区的配额余额结转量联系起来。这种做法允许试点碳市场的剩余配额进入全国的排放交易体系，但其代价就是降低该地区未来的配额分配水平。
按照上述的发展，将形成以全国碳市场为主、有鲜明特点的区域碳市场为辅的中国碳市场。
欧盟碳边境调节机制对中国的影响和启发
2021年3月，欧洲议会投票通过了“碳边境调节机制”（CBAM）议案。欧盟CBAM希望在提高欧盟应对气候变化承诺时有助于保护欧盟企业不受国际竞争力和碳泄漏威胁，并提升欧盟以外国家的气候雄心。该议案称，自2023年起，与欧盟有贸易往来的国家若不遵守碳排放相关规定，欧盟将对这些国家进口商品征收碳关税。
既然CBAM机制是作为解决欧盟碳排放交易体系(EUETS)中碳泄漏风险的替代措施，那欧盟就不能对欧盟外的企业征收碳关税而同时还对欧盟内同业竞争企业提供免费碳配额，对欧盟企业提供双重保护。单就CBAM机制对不同生产地的“同类产品”提供差别待遇这一点，就与WTO条款不兼容，存在滥用贸易保护的嫌疑。
中国单位GDP能耗远高于欧盟平均水平，中国的能源又以高碳的煤炭为主导，中国出口欧盟产品隐含的碳排放要远高于欧盟同类产品。因此，CBAM会不成比例地增加中国企业,尤其是高碳行业企业的出口成本，影响中国产品的竞争力。考虑到欧盟CBAM将采用包括了生产过程中各类中间投入产品的碳排放的全生命周期的排放测算，为了出口到欧洲，中国企业也可能转向从欧盟内部供应商进口所需的高耗能高碳原材料以减少全生命周期的碳排放。但另一方面，欧盟CBAM对中国的影响程度有限，这是因为中国钢铁、水泥、玻璃等高耗能原材料的产业链相对完善，世界工厂的地位难以替代。而且，这些初级原材料主要是中国生产中国消费。产品不出口，不进入欧盟市场，即使欧盟CBAM的碳关税再高，CBAM也鞭长莫及。
从减少欧盟CBAM影响角度，中国应加快国内碳排放交易市场的发展，进一步扩大碳定价的覆盖范围，把更多的行业和企业纳入到碳排放交易体系。中国可把欧盟CBAM覆盖的行业作为优先考虑的部门，一方面只要中国按照国际承诺的义务采取了实现履约的碳定价政策，那欧盟就是对已运行的中国碳市场有重复征税之嫌；另一方面，即使要交，也可减少需缴纳的碳关税，同时据理力争争取获得豁免。
碳价一定程度反映本地区的减排成本及配额供需关系。无论从碳减排成本还是从社会成本角度，发展中国家碳价比发达国家低是合理的。欧盟CBAM机制实质上是通过对进口产品隐含的碳排放进行定价的方式，将EUETS扩展到世界其他地区，有强迫不同发展水平和能力的国家执行统一的碳价之嫌。不过，考虑到欧盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影响广泛的碳价政策，中国应与国际社会一道就CBAM的碳核算体系、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机等议题加强对话与协调，制定出能被广泛接受的应对竞争力和碳泄漏顾虑的政策或指南，避免单方面采取碳排放边境调节措施可能带来的冲突。
