发布日期：2023-11-24
作者：万攀兵 ：天津大学马寅初经济学院，武汉大学经济与管理学院
陈林 ：暨南大学产业经济研究院
张中祥 ：天津大学马寅初经济学院
文章刊发：《计量经济学报》2023年 第4期
摘要：当前，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场被党中央和国务院提升到全局和战略高度。本文从公平竞争的视角切入，基于我国地级市先后设立行政审批中心的公共政策实验，考察了以“放管服”为主要方向的行政审批改革对于打破垄断进而推动统一大市场建设的政策效果。研究发现：我国以行政审批中心为载体的行政审批改革有助于降低企业垄断势力并促进公平竞争。然而，由于“放管服”力度有限、未能有效降低企业实际面临的制度性交易成本，行政审批中心的设立仅在短期内降低了企业垄断势力，而长期来看并不具有持续推动企业进入和公平竞争的效果。进一步分析发现，设立行政审批中心仅对东部地区和非国有企业具有抑制垄断势力的短期效果。并且，相比于早期设立的行政审批中心而言，后期设立的行政审批中心对垄断势力的抑制效果更明显。文章的发现可为当前我国加快建设统一大市场提供直接的政策启示。
关键词： 行政审批改革；垄断势力；制度性交易成本；企业进入；统一大市场
1. 研究背景及意义
政府与市场的关系，是社会主义市场经济体制建设中的焦点问题。2022年4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》特别强调要立足于“有效市场、有为政府”的工作原则以“加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。”毋庸置疑，公平竞争是市场经济的灵魂。只有正确处理好政府与市场关系、发挥市场对资源配置的决定性作用，才能真正建成公平竞争的全国统一大市场。然而，现实中阻碍公平竞争和统一大市场形成的体制机制障碍仍屡见不鲜。一个突出的表现就是由各种地区性和行业性垄断造成的市场分割（付强，2017；刘志彪和孔令池，2021）。此外，由于缺乏有效监管，近年来国内垄断资本无序扩张的现象愈益明显。较为典型的是一些头部平台企业滥用垄断势力排除和限制竞争，造成市场非一体化现象。那么，如何从政府与市场关系着手、通过促进公平竞争来推动形成全国统一大市场，成为学术界和实务界共同关注的话题。
事实上，中国改革从冲破计划经济体制的条块分割伊始，就一直在努力地形成市场体系并发挥市场对资源配置的调节作用（刘志彪和孔令池，2021）。其中，最宝贵的实践经验就是以“简政放权、放管结合、优化服务”（简称“放管服”）为主要方向的行政审批改革。相关改革最早可以追溯至改革开放初期中央政府向国营企业下放自主权的政策实践，如1979年7月国务院出台《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》。最具里程碑意义的事件是2001年国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》，这标志着我国行政审批制度改革工作全面启动。此后，取消和削减审批项目、降低制度性交易成本成为行政审批改革的重点内容。作为我国行政审批改革的一项重要制度创新，以“一站式”集中审批为特色的行政审批中心应运而生并被广泛推广。其基本特征在于，将具有审批权限的部门集中办公，将行政审批事项集中到行政审批中心，为企业提供注册登记、投资、资质资格审核等项目的“一站式”审批，并将内部审批收费项目及审批流程公开化、便利化。总之，通过相关职能部门和审批事权的归并重组，这种以“放管服”见称的行政审批改革试图减少政府对市场的干预以释放竞争活力（胡业飞等，2021）。那么，该制度体系在实践中是否起到了促进公平竞争进而推动形成全国统一大市场的作用？不同地区、不同企业的制度绩效又具有怎样的差异？这是行政审批改革必须回答的一个现实问题，也是本文关心的理论问题。
近年来，国内不少经验研究分别从创新创业（王永进和冯笑，2018；张龙鹏等，2016）、出口（冯笑等，2018）、全球价值链分工（刘胜和申明浩，2019）、企业产能利用（吴利学和刘诚，2018）和投资效率（王红建等，2020）等维度评估了我国行政审批改革的制度绩效，而对于与统一大市场建设直接挂钩的、反映公平竞争成效的指标——垄断势力，则鲜有研究进行深入分析。并且已有研究侧重于从正面考察行政审批改革的平均效果和总体作用方向。如夏杰长和刘诚（2017）基于286个城市2000-2013年的面板数据研究发现，行政审批改革可以减少企业交易费用进而促进经济增长。基于1998-2007年加总到城市层面的工企数据，毕青苗等（2018）实证发现，行政审批中心的设立有助于提高企业进入率，并且主要是通过进驻部门的跨部门协调来实现这一作用。利用相同观测期的工企数据，王璐等（2020）研究发现，行政审批中心的建立通过成本降低效应和竞争效应在平均意义上降低了企业的价格加成水平。实际上，我国以行政审批中心为载体的行政审批改革仍面临不少现实挑战（艾琳等，2013；袁雪石，2020），如沈岿（2014）指出，新一轮如火如荼开展的行政审批改革，并没有呈现出摆脱运动化、形式化痼疾的明显迹象，行政审批边减边增、明减暗增问题依然严重。由于忽略了改革的动态性，现有实证研究可能难以揭示我国行政审批改革制度绩效的全貌。
另一方面，围绕全国统一大市场建设的影响因素，早期学者们大多通过量化评估区域市场分割程度来反映国内市场一体化建设的不足（陈勇兵等，2013）。不少研究发现，降低中国区域间贸易壁垒是推动国内市场一体化建设的关键（张少军和李善同，2017；韩佳容，2021）。有学者指出，伴随交通基础设施的改善和市场分割度的下降，中国加入WTO 后区域间贸易成本下降，国内一体化水平上升（刘生龙和胡鞍钢，2011；潘文卿和李跟强，2017）。陈朴等（2021）提出，要对劳动力市场和产品流通进行改革以构建更高层次的全国统一大市场，减少劳动力流动摩擦和产品流动摩擦。近期，有学者呼吁从政府与市场关系角度改革和优化政府职能、推动政府治理由管制型向服务型转变，以加快形成统一、开放、竞争和有序的国内统一大市场（刘志彪，2021）。遗憾的是，这方面的经验研究较为薄弱。特别是较少有研究基于公平竞争的视角量化评估行政审批改革在推动形成国内统一大市场方面的作用。
2. 主要内容
鉴于此，本文拟从公平竞争的视角切入，基于我国地级市先后设立行政审批中心的公共政策实验并结合1999—2013年中国工业企业数据库，实证考察以“放管服”为主要方向的行政审批改革对于打破垄断进而推动统一大市场建设的政策效果。
具体而言，本文首先参照Loecker and Warzynski（2009）提出的框架测度了企业层面的垄断势力指标，然后基于事件研究法考察了行政审批中心设立对企业垄断势力的动态处理效果，继而从企业进入退出和制度性交易成本等方面挖掘了背后的作用机制，并进一步考察了政策效果的区域、企业和时间异质性。
3. 主要结论与政策建议
研究发现，设立行政审批中心在平均意义上有助于降低企业垄断势力，但上述政策效果仅在短期内存在，长期而言并不具有可持续性。短期内由于对“放管服”政策红利的预期，新企业进入加剧了市场竞争进而抑制了企业垄断势力。但由于实际的“放管服”力度有限，设立行政审批中心并未能有效降低企业实际面临的制度性交易成本，导致企业垄断势力在短期降低后又再度巩固。异质性检验表明，设立行政审批中心仅对东部地区和非国有企业的垄断势力具有短期的抑制效果。并且，相比于早期设立的行政审批中心而言，后期设立的行政审批中心对垄断势力的抑制效果更明显。
当前，党中央和国务院将建设全国统一大市场提升到事关发展全局和国家战略的高度。本文的研究发现对于加快建设全国统一大市场具有直接而深刻的政策含义：
第一，要深化行政审批改革、切实降低制度性交易成本，以不断夯实和筑牢建设全国统一大市场的制度基础。本文的研究表明，尽管行政审批中心的设立在短期内通过“放管服”促进了市场竞争和垄断势力降低，但由于“放管服”力度有限，未能有效降低企业实际面临的制度性交易成本，导致改革成果难以稳固、垄断势力再度抬头。因此，只有切实降低企业实际面临的制度性交易成本，才能有效促进企业进入（以及伴随而来的要素流入）和市场竞争，而后两者是全国统一大市场建设的关键。
第二，在建设全国统一大市场过程中，可先试先行，优先在制度环境和市场条件较成熟的地区和行业开展试点。鉴于东部沿海地区和民营企业相对集中的竞争性行业“放管服”的潜在政策红利更大，建议优先在东部沿海地区推行区域市场一体化试点，并遴选出部分具有代表性的竞争性行业开展全国市场一体化试点。
4. 边际贡献与未来拓展
本文可能的边际贡献在于：第一，不同于大量从正面分析行政审批改革制度红利的文献，本文试图从公平竞争视角给出我国行政审批改革不够深入的经验证据，以增进对党中央三令五申要求进一步推进“放管服”工作的精神领会，而且本文的研究结论对于当前加快建设公平竞争的全国统一大市场具有直接的政策启示意义。第二，已有研究大多使用截至2007年的工企数据进行实证分析，这可能难以捕捉行政审批改革的长期政策效果，从而制约了研究结论的适用性和外部有效性。为此，本文将工企数据更新到2013年并从动态视角考察行政审批中心设立的短期和长期政策效果，可以给政策评估类文献提供分析框架上的启迪。
本文的不足之处在于企业进入退出变量的选择, 其不同的变量选取会对回归结果产生一定影响, 因而回归结果仅能起到相对的参考作用。此外, 受限于微观数据的可得性, 本文仅基于2013年及以前的工企数据进行实证分析, 未来有待于更新的数据集以分析我国近年来行政审批改革的效果。
引用本文：万攀兵 , 陈林 , 张中祥. 行政审批改革、垄断势力与统一大市场建设[J]. 计量经济学报, 2023, 3(4): 1092-1121.
