发布日期：2021-09-19
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中国在煤电和控煤上的立场，既要考虑遵守全球国际气候变化协议，也要基于本身经济发展水平和能源结构的客观现实。总体上，中国和其他发展中国家对CBAM持反对态度。但中国也应从CBAM中汲取有益的成分。考虑到欧盟CBAM是目前全球唯一公布但可能影响广泛的碳价政策，中国与国际社会应就CBAM的碳核算体系、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机等议题加强对话与协调，制定出能广泛接受的应对竞争力和碳泄露顾虑的政策或指南，避免单方面采取碳边境调节措施可能带来的冲突。
本文作者系盘古智库学术委员、天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授张中祥，文章来源于“中祥悟谭”微信公众号，将刊登在《探索与争鸣》2021年第九期。
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《巴黎协定》确立了全球气候治理历史上第一个普遍适用的全球性治理体系，要求所有的缔约方都必须提出国家自主贡献，以实现将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2℃以内、并努力限制在1.5℃以内的目标。2018年10月联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《IPCC全球升温1.5℃特别报告》指出，当前全球平均温度相比工业革命前的水平已经上升了1℃，很可能在2030—2052年之间达到温升1.5℃。这个结论向全球展现了应对气候变化的紧迫性，提醒各国要采取积极务实的措施来应对气候变化的挑战。
根据英国能源与气候信息组织统计，目前全球已有137个国家承诺到本世纪中叶实现碳中和，其中124个国家设定到2050 年实现碳中和的目标。根据气候行动追踪的数据，这些国家覆盖了全球73%的温室气体排放量，显示了全球改善气候变化的雄心。作为全球最大的温室气体排放国，中国在2020年9月也明确提出二氧化碳排放力争2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和（“双碳”）。中国宣布2030年前碳达峰并不令人意外，但中国承诺2060年前实现碳中和目标出乎国际社会预期。中国主动向世界作出庄严承诺，表明中国愿携手与世界一道共同应对全球气候变化问题。
承诺设立目标只是第一步。世界各国，尤其是发达国家和主要发展中大国，应进一步强化碳排放承诺以与碳中和目标匹配，制定详细计划，并设计相应的政策付诸实际行动，确保各自和全球作为整体实现碳中和目标。
碳成本提高短期对企业有阵痛，但也不要被企业可能放大的情绪所影响
中国承诺实现从碳达峰到碳中和的之间仅有大约30年时间，远远短于发达国家所用时间，而且中国的绝对排放量是没有任何国家可比的。无论减排的速度还是力度，达峰后中国年减排将远超发达国家。中国承诺时间恰逢迈入“十四五”规划期，这时作出承诺在做“十四五”规划和更长期发展规划时可充分地把这个约束考虑进去。地方和企业是是实现“双碳”目标的责任方和主体，及早把这个信号传达给地方和企业，可让他们在经济、投资、技术、环境等方方面面有一个比较长期的综合考虑，早作为早主动，达峰峰值低而且早，后期减排压力就小、回旋余地就大、可能的影响和损失也越低。
制造业的碳排放量较高，中国作为世界第一大制造业大国，碳成本的增加难免会有影响中国制造国际竞争力的顾虑。对企业来讲，碳成本增加短期肯定有一些阵痛。但某种程度上这也是促进企业技术进步、产业升级和节能减排的机会。判断和把握节奏至关重要，要避免采取超出目前发展阶段不切实际的运动式“减碳”的过度行动。
政府出台政策既不能忽略企业可能的短期阵痛，但也不要被企业可能放大的情绪所影响。客观上企业都有放大环境政策影响其产能和就业的意愿，这在欧盟实施环境税收改革和碳排放交易和美国实施SO2交易时，影响的企业表现的淋漓尽致，但实际的影响远远小于企业声称的。其实，环境成本、碳成本只是影响国际竞争力和产业链转移的部分因素，营商环境、市场大小、生产要素成本、汇率等等都是重要的影响因素，甚至影响更重要，这也就是为什么大量实证研究并没有太多支持“逐底竞争”的。另外，碳成本提高影响制造业发展的观点忽略了全球都在行动这样一个现实。因为气候变化是全球问题，到目前为止全球大约140国家都承诺了碳中和目标，为此这些国家都有不同程度的碳成本增加。因为大家都在做，都在为此付出，而不是像以前只是一小部分国家在做，因此每个国家的相对竞争优势跟以前也许差异不大。欧洲、美国等国家可能碳成本增长的更多，中国可能还会因为技术进步快提高竞争优势。
煤电全面退出是否要一刀切？
2021年7月23日，深入探讨应对气候变化、清洁能源转型等议题的二十国集团（G20）能源与气候联合部长会议在意大利那不勒斯举行。据路透社报道， G20部长们未能在最后公报中就关键气候承诺表述达成一致。据G20轮值主席国意大利生态转型部部长Roberto Cingolani告诉记者，主要争议之一就是中国和印度不同意公报中2025年淘汰煤电的表述，认为这不可能，而大部分国家希望2025年之前实现淘汰煤电。
的确，“碳中和”要求能源消费结构向低碳化无碳化深度调整，能源供给结构需与之匹配。据2020年12月联合国发布的《2020生产差距报告》，从2020年到2030年，全球煤炭、石油和天然气的产量将需每年分别下降11%、4%和3%，才能与1.5°C温控目标的减排路径保持一致。然而，根据各国政府的计划和预测，化石燃料年均增产2%。如此一来，预计2030年化石燃料的产量将比1.5°C或2°C温控目标所要求的产量分别高出120%和50%。
国内也有从事经济和环境的，对能源问题本身和里面涉及的厉害问题和难度了解不深，张口就是淘汰煤炭、淘汰煤电。也有从事气候变化研究的，过于理想化，更多从气候变化角度看问题，对中国的经济情况了解不够，对地方和企业实施国家政策的难度和可能遇到的困难了解的更少，也建议激进的控煤和煤电政策。
中国在煤电和控煤上的立场，既要考虑遵守全球国际气候变化协议，也要基于本身经济发展水平和能源结构的客观现实。中国实现“双碳”目标需要化石能源比重大幅下降、非化石能源比重大幅上升。这将对煤电和控煤产生很大的影响。中国主要依靠煤电，虽然煤电装机占全国电力总装机容量2020年首次低于50%，但全国仍有10.8亿千瓦煤电装机在运行，而且大多数燃煤电厂是在过去十五年内投产运行的，离现代煤电厂正常退役还有20~30年时间。让这些机组提前退役会造成很大经济损失，特别是经济不发达的西部地区，机组运行年龄更短。
那么是否需要各国一刀切在某一时间节点煤电全面退出呢？首先，淘汰煤电时间表与应对气候变化紧迫性相关。《巴黎协定》的目标是本世纪要把全球平均气温升幅控制在2°C以内，并努力将气温升幅限制在1.5°C以内。如果温控速度要快于《巴黎协定》中的规定，实现1.5°C以内的温控目标，那煤炭和煤电面临比维持《巴黎协定》的2°C以内的温控目标下更快更大幅度地压缩，更早地全面退出。研究显示，在全球温升控制1.5°C目标下，煤电更多地承担系统调峰、调频、调压和备用功能，通过降低利用小时，2045年中国可实现煤电全面退出；在全球温升控制2°C目标下，煤电全面退出可推后到2055年。第二，实现特定温控目标本质上需要不同幅度地消减温室气体排放，而不是特定的化石能源。尽管在现在的技术水平下和出于经济性的考虑，大幅减少化石能源使用有助于大幅消减温室气体排放。但是否煤电全面退出与是否有抵消碳排放的负碳技术和这些技术是否能够经济合理利用有关。碳捕集与封存技术(CCS)可允许这些煤电机组不至于全部提前退役。未来CCS技术成本下降幅度和发展规模，对控煤和煤炭消费量下降的幅度将产生影响。研究显示，在碳中和约束下，有经济性CCS技术的规模可延迟中国煤电到2060年全部淘汰。
可见，大幅压缩甚至淘汰煤炭煤电是趋势，煤炭清洁利用解决不了这个问题，这是与其他环境问题不同的地方。但时间点与负碳技术的发展和应用有关。因此，关键是在中国富煤缺油少气的能源结构下，如何来判断和把握这个问题。笔者一直撰文呼吁，中国要严控煤电项目，优先退役落后产能，煤电装机必须在“十四五”时期达峰，并在2030年后快速下降。煤炭在“十四五”还会维持现在的高位，“十五五”煤炭占比开始较快下降。2040年后，随着现有的煤电厂退役、可再生能源发展规模扩大、储能规模化运用，煤炭消费将快速下降，到2050年，煤炭占一次能源消费的比重预计降至个位数。国家要充分利用这个时间窗口，做好清洁能源的发展，以便把调整对国家经济的总体影响降到最低。采取过度行动，或者对这个事情没有认真对待，都会付出高昂的代价。
欧盟碳边境调节机制：分析及影响
2021年3月，欧洲议会投票通过了“碳边境调节机制”（CBAM）议案。欧盟CBAM希望在提高欧盟应对气候变化承诺时有助于保护欧盟企业不受国际竞争力和碳泄漏威胁，并提升欧盟以外国家的气候雄心。7月14日，欧盟委员会正式提出气候、能源、土地利用、交通和税收等一揽子政策提案，以确保2030年欧盟温室气体排放量比1990年水平至少减少55%。欧盟绿色新政中防止碳泄漏的CBAM提案，可能对中国影响最大，更令人关注。
根据欧盟CBAM提案，CBAM将涵盖欧洲碳市场中的电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域生产过程中的直接碳排放。对于复合终端产品（例如，汽车、机械零件、铝制品等）和其它产品没有纳入。2023-2025为过渡阶段，所涵盖领域产品只需报送排放数据，欧盟在此期间不征收任何费用。从2026年开始，欧盟将逐年减少10%的生产企业碳排放免费配额直至2035年完全取消碳排放免费配额，同期要求产品进口商根据产品生产过程中的碳排放支付碳费用，并逐年提高费率。欧盟进口商需要每年5月31日前申报前一年进口到欧盟的产品的排放数据，并递交根据排放数据核算的CBAM凭证，CBAM凭证价格将与欧盟碳市场每周的均价挂钩。
总的来说，无论从碳关税可能征收的范围来看，还是过渡期的安排，欧盟委员会CBAM提案比欧洲议会和欧盟委员会之前泄密版的提案宽松了许多。按照欧洲议会的版本，欧盟碳排放交易体系下的所有商品均应纳入碳关税征收范围。也就是说，该机制应涵盖电力和能源密集型工业部门，例如水泥、钢铁、铝、炼油厂、造纸、玻璃、化工和化肥等。
欧盟政府向特定工业企业提供免费碳配额是为了欧盟企业不受碳泄漏威胁。既然CBAM机制是作为解决EU ETS中碳泄漏风险的替代措施，那欧盟就不能对欧盟外的企业征收碳关税而同时还对欧盟内同业竞争企业提供免费碳配额，对欧盟企业提供双重保护。单就CBAM机制对不同生产地的“同类产品”提供差别待遇这一点，就与世界贸易组织（WTO）条款不兼容，存在滥用贸易保护的嫌疑。欧盟CBAM从2026年开始逐步降低工业部门的免费配额直至2035年完全取消免费配额，只是减少歧视程度，但并没有根本解决“同类产品”差别待遇的问题。
除此之外，欧盟CBAM提案还有一些引起质疑的地方。比如，欧盟CBAM提案缺少出口企业证明实际排放量的条款。欧盟之外的生产商可能技术更先进，生产同类产品排放量更低。提案要经得起WTO条款审视，应有条款以确保生产商支付的不超过其实际排放的。对进口产品的排放量全部征收碳关税也不公平，应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度。另外，如果进口产品在其生产国已经承担了一定的碳排放成本，那么这部分成本应当扣除。已承担的排放成本，可能是碳税或排放额度形式存在的碳价。但有些政策和措施，同样具有隐含的碳减排成本。比如，国务院关税税则委员会发布公告，自2021年8月1日起，适当提高铬铁、高纯生铁的出口关税，调整后分别实行40%和20%的出口税率。这是今年中国第二次调整钢铁产品关税。此前，5月1日起，适当提高硅铁、铬铁、高纯生铁等产品的出口关税，调整后分别实行25%出口税率、20%出口暂定税率、15%出口暂定税率。铬铁属于高耗能产品，此类产品的出口加大了国内能源消耗和碳减排压力。减少这些高耗能钢铁产品的出口，这里面已隐含了碳减排成本。虽然这些隐形排放成本不像碳价容易量化，折算成碳价有一定难度，但确确实实是企业已支付的碳成本。欧盟在征收碳关税时，都应予以扣除相应金额。目前，欧盟CBAM提案只承认以碳税或排放额度形式存在的、可量化的碳价。如果进口商能够根据第三国生产商提交可核查的证据证明已经支付了碳价，则可以扣除相应金额。碳税和排放额度之外的其他政策措施虽然也会使企业承担隐形排放成本，但欧盟并不承认这种难以量化的碳价。
总体上中国和其他发展中国家对碳边境调节机制持反对态度。但中国也应从CBAM中汲取有益的成分。中国已开展碳排放试点，通过碳价格激励节能减排。现在又加快推进全国碳市场建设助力实现“双碳”目标。从减少欧盟CBAM影响角度，中国应加快国内碳排放交易市场的发展，进一步扩大碳定价的覆盖范围，把更多的行业和企业纳入到碳排放交易体系。中国可把欧盟CBAM覆盖的行业作为优先考虑的部门。这样即使要交，也可减少需缴纳的碳关税。另外，这些碳成本会提高中国高碳产品的成本。由于中国与印度、东南亚等新兴经济体存在贸易竞争关系，而这些国家减排政策又没有中国苛刻，这些国家的同类产品反而可能竞争力提高、出口增加。与此同时，原本能效更高的中国企业可能会失去市场份额，全球排放量实际上可能还会增加。因此，中国一定程度上也面临欧盟有效保护其实施减排承担了额外成本的企业和避免碳减排被“泄露”的问题。沿这个思路，当中国和其他发展中国家指责欧盟单方面推动的CBAM违背了《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》下“共同但有区别的责任原则”和“各自能力原则”，强迫发展水平和能力与欧盟不同的其他国家和欧盟一起采取同等强度的减排措施，也会给中国实施碳定价下采取类似措施保护中国企业竞争力不受损害造成被动。
欧盟CBAM是欧盟单方面行动，有强迫不同发展水平和能力的国家执行统一的碳价之嫌。但碳价一定程度反映本地区的减排成本及配额供需关系。发展中国家的碳的社会成本比发达国家低，发展中国家的碳价比发达国家低是合理的。不过，考虑到欧盟CBAM是目前全球唯一公布但可能影响广泛的碳价政策，中国与国际社会应就CBAM的碳核算体系、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机等议题加强对话与协调，制定出能广泛接受的应对竞争力和碳泄露顾虑的政策或指南，避免单方面采取碳边境调节措施可能带来的冲突。
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