发布日期：2020-06-28
作者：天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长 张中祥
2016年12月12日，中国就美国、欧盟对华反倾销“替代国”做法，先后提出世贸组织争端解决机制下的磋商请求，正式启动世贸组织争端解决程序。2019年5月7日，中国根据争端解决规则第12.12条，要求专家组中止审理程序。2019年6月14日，专家组通知WTO争端解决实体，准许中国的请求，停止审理工作。按规则，如果超过12个月，专家组得到的授权就自动过期。2020年6月15日，WTO秘书处通知，该案设立专家组的授权已经过期。这也意味着中国在WTO放弃了针对欧盟要求其承认中国市场经济地位的诉讼。
欧、美、日等拒绝承认中国市场经济地位
2016年是中国加入世贸组织15周年。中国政府强调，根据《中国加入世贸组织议定书》第15条规定，对华反倾销中采用“替代国”价格而非受调查的中国产业价格计算倾销幅度的做法，在中国加入世贸组织15年后，即自2016年12月11日起，必须无条件终止。所有世贸组织成员必须严格依照世贸组织《反倾销协定》等规则，公正、合理、透明地对自华进口产品开展反倾销调查，不能变相延续“替代国”做法。中国强调，议定书第15条义务与所谓“市场经济国家”无任何关联。
但欧盟、美国和日本等经济体仍不承认中国“市场经济国家”的地位，坚持在对华反倾销调查中继续使用“替代国”做法。
美国认为，中国的市场经济地位不能自动取得，中国还没有按市场原则进行足够的改革, 因此美国将继续使用“替代国”的做法来计算倾销幅度。日本经济产业省也已决定继续不承认中国是“市场经济国家”。
欧盟采取的立场则稍有不同。2016年11月，欧盟委员会提出一项新的立法倡议，主张撤销“非市场经济国家”名单，用市场扭曲评判取而代之。如果出口国报告的价格或成本严重扭曲，不宜使用该出口国的国内价格和成本，而应当基于反映未被扭曲的价格和基准的生产和销售成本进行构造正常价值。欧盟是在中国针对美国、欧盟对华反倾销“替代国”做法正式启动世贸组织争端解决程序后宣布这一措施的。虽然这种新的反倾销手段并不针对中国，而是适用于任何有倾销嫌疑的国家，但欧盟调整反倾销规则的做法，是欧盟面对与中国的贸易争端，加强贸易保护的一部分，其目标是指向中国，以应对其“廉价商品”在欧盟境内的倾销。可见，欧盟的这种做法是给“面子”，但不给“里子”。
欧美、日本和中国各持己见，或许是因为加入WTO的议定书第15条条款本身的模糊性给了各方不同理解的空间。在议定书中，第15条a项对反倾销调查作出特殊规定分为两种情形：一是生产者能够证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售方面具备市场经济条件，则WTO进口成员在确定价格可比性时，应使用中国价格或成本；二是生产者无法证明时，进口方可选择一个市场经济第三国的同类相似商品价格作为替代。第15条d项又对a项第二种情形的运用期限作出规定，即无论如何，这种做法应在中国加入WTO之日后15年终止。也就是说在反倾销调查中对中国产品使用“替代国”数据的做法应在2016年12月11日（中国2001年12月11日成为WTO成员国）起终止。
一种观点认为，由于第15条d项所明确规定的只是a项的第二种情形在中国入世15年后终止，因此在反对自动给予中国市场经济地位的一方看来，第一种情形仍然有效，即使用中国国内的价格或成本进行比较的前提条件，仍然是中国生产者能够证明符合市场经济条件。
欧美等国拒绝承认中国市场经济地位的原因
根据中国加入世界贸易组织议定书第15条规定，在反倾销和反补贴（所谓的“双反”）调查中，倾销幅度的确定可以不以中国的价格或实际成本数据为依据，而选择一个市场经济第三国或进口国的同类相似商品价格，即“替代国”做法。当替代国和中国的成本计算结果差距很大时，就会被裁定为反倾销。而选定的第三方替代国的成本往往远远高于中国国内成本，人为提高了中国企业的反倾销税率，对中国相关行业出口和就业造成了严重影响。因此，一旦中国获得世界贸易组织框架下的“市场经济地位”，任何国家今后就很难再依据不公平的“替代国”做法针对中国产品提出反倾销调查，征收不公平的惩罚性反倾销税。
可见，对欧盟、美国和日本来讲，不承认中国市场经济地位可以随时征收反倾销和反补贴等惩罚性税收，对自己面临威胁的产业和产品进行保护；而且选一个作为市场经济国家第三国作为参照系，可以大量节省判罚中国倾销和补贴的取证成本。按照WTO规则，判断一个国家是否补贴或倾销，一个是起诉国要证明被起诉国倾销了多少？对起诉国的市场价格有多大影响？二是倾销的产品到底对起诉国生产厂家有什么影响？正因为这种举证非常困难，所以能不能获得市场经济地位非常关键。
中国起诉“替代国”做法
中国一方面督促没有履行国际义务的WTO成员国立即停止“替代国”做法，尽快履行义务。同时，中国商务部就美国、欧盟对华反倾销“替代国”做法于2016年12月12日提出了世贸组织争端解决机制下的磋商请求，正式启动世贸组织争端解决程序。
此次中国是直接起诉欧美反倾销的“替代国”做法本身，而不是反倾销个案措施。2017年4月3日，中国诉欧盟的516案专家组成立。2017年7月10，WTO总干事指定专家组成员。据报道，WTO的初步裁决对中方不利，在世贸组织正式的结果出来之前，2019年5月7日，中国根据争端解决规则第12.12条，要求专家组中止审理程序。2019年6月14日，专家组通知WTO争端解决实体，准许中国的请求，停止审理工作。按规则，如果超过12个月，专家组得到的授权就自动过期。2020年6月15日，WTO秘书处通知，该案设立专家组的授权已经过期。这也意味着中国在WTO放弃了针对欧盟要求其承认中国市场经济地位的诉讼，形同为欧盟关税报复的行动开了大门。
中国放弃诉讼的影响
中国放弃诉讼意味着欧盟和美国可无视中国商品的价格是公平的声称，可以继续以中国政府为其出口商提供补贴为由，对来自中国的“廉价”进口商品征收关税。事实上，欧盟委员会在即将公布的《外国补贴白皮书》称，外国政府通过零利率贷款、无限制国家担保、零税率协议或国家专项资金等的补贴似乎促进了外企收购欧盟企业，并提及铝、钢铁、半导体、造船及汽车行业较容易获得外国政府补贴，进而强化相关企业在欧洲的竞争优势。欧盟委员会建议，应对于活跃在欧洲、使用政府补贴与当地竞争对手进行不公平竞争的外国企业采取行动。目前欧盟委员会可以就欧盟各国政府提供的补贴进行审查，但对于外国政府给予的补贴却没有审查权力。欧盟委员会已告知欧盟各国，希望为制定一项确保公平竞争环境的立法铺平道路。欧盟委员会的白皮书建议目前供公开讨论，欧盟委员会之后将以之为基础制定立法草案。这些新规则的生效最终还需要获得成员国和欧洲议会的批准。
可以预料，只要中国还没有获得市场经济地位，在中国经济和出口商品的性价比越来越有竞争力的情况下，中国商品出口价格在欧美等经济体将会面临前所未有审视，尤其是那些被认为价格“显然过低”的“廉价商品”、或有“倾销行为”的中国进口品，随时都有可能面临加征关税的风险。这点应引起中国出口商格外注意。
因此，通过内部不断地市场化改革、外部不断地与WTO成员国沟通寻求获得WTO市场经济地位，仍应是中国努力的方向，因为不允许再使用“替代国”价格的做法，有助于问题的根本解决。当然，通过对要求欧盟承认中国市场经济地位的诉讼案例看，这个不是一时半会就能解决的，但不能放弃这方面的努力。在这个过程中，中国需要改革一些既引人注意同时不合理的东西，比如一些补贴政策，尤其是隐性补贴。只要有任何隐性的补贴，就难免会被抓住辫子。
一个没法忽视的事实是，大量隐形的制度性成本压得中国很多企业喘不过气来。根据2014年波士顿咨询公司发布的《全球制造业成本变迁报告》，如果以美国制造业的成本为100，中国则为96，中国的企业都不相信自己的成本只比美国低四个点，原因是中国有很多制度性成本，而美国的低能源价格和低制度性成本弥补了美国的高工资成本。如果真的希望提高企业竞争力，除了企业努力提高产品质量、降低生产成本、提高生产效率外，各级政府必须把改善营商环境和降低制度性交易成本作为头等大事来抓，做足做好。
