发布日期：2020-06-07
暂停债务偿还并不是不要还，即使是政府开发援助那部分中国也不宜轻言减债或免债
暂缓并不是不要还，即使是政府开发援助那部分，中国也不宜轻言减债或免债。如果受援国提出申请，中国应按照一案一议对援助性质的无息、极为优惠贷款考虑是否减债或免债。
外交部副部长马朝旭在6月7日国务院新闻办举行新闻发布会上表示，中国积极参与并落实20国集团暂缓最贫困国家债务偿付的倡议，已经宣布向77个发展中国家和地区暂停债务偿还。
这表明，这次是中国响应巴黎俱乐部成员集体暂缓受疫情影响的欠发达国家的部分债务偿付的倡议，中国是被动跟随。虽然不是中国主动为之，暂缓并不是不要还而是一定时间内可以不还，但仍然牵动国人神经、引发热议。这主要还是因为国内民间情绪和不乐观的经济形势、对外援助不透明性以及对中国的援助和美国等西方国家的援助有所不同缺乏了解所致。
对于中国的对外援助，长期以来国内存在中国还有贫困人口把扶贫作为三大攻坚战任务来抓，为什么还要给其他国家撒钱的“穷大方”、“冤大头”的民间情绪。近期，总理在“两会”记者会上提到，我们还有6亿人每个月的收入也就1000元，有相当规模群体当前遇到了就业收入问题，鼓励全民练摊共度难关。因此，民间情绪叠加不乐观的经济形势下，暂停债务偿还这类字眼会进一步刺激老百姓的敏感神经。而对外援助不透明性和在这方面的误解更加深了敏感性。
据美国威廉玛丽学院对外援助数据库统计，从2000年到2014年中国对138个国家或地区共承诺了3510亿美元的4304个援助项目。按照项目的去向国家看，中国援助大部分项目去了非洲。同期，美国给全球其他国家共提供了3946亿美元的官方融资。这组数据反映了中国作为发展中国家在本身还有许多贫困和民生问题需要大量资源的情况下，对广大发展中国家提供实实在在“真金白银”的援助，支持和帮助受援国减少贫困、改善民生、发展经济，与受援国一道共谋发展。
中国的对外援助总额快接近人均收入是中国五、六倍的美国，相信这个数字对国人的冲击不会不小。其实这是把不同用途的资金混为一谈所致。
上述该数据库区分了三种不同类型的对外援助资金：(1)符合经济合作与发展组织(简称经合组织)发展援助标准、高度优惠的“政府开发援助”(Official Development Assistance, 简称ODA)。除赠款外，还包括不以商业利益为考虑、在利率和偿还期限上极为优惠的贷款。(2)以促进出口和双边贸易为目的的官方贷款--“其他官方资金”，贷款的赠款部分低于25%。出口信贷、政府股权、证券投资及债务重组等非优惠性质的官方交易都符合“其他官方资金”标准的项目。（3）无法归类的官方资金，即属于官方资金但又缺乏足够信息将其归类到前两类的资金。
按照这个分类，虽然从2000年到2014年中国的对外援助总额与美国相当，但严格意义上发展援助标准高度优惠的ODA只占官方援助总承诺的21.6%左右，而美国ODA的比例占官方总援助额高达92.8%。可见，中国的对外援助绝大部分不是赠款，更多是以出口信贷按优惠贷款利率提供给受援国。这些援助主要投向基础设施项目，不少要求要购买中国设备，以人民币计价, 用石油或其他资源偿还。通过这种借贷方式，也为中国企业创造新的出口市场的政策目标服务。
暂缓债务偿付，是针对对外援助总额中ODA那部分。即使是这部分，中国也应极为慎重，不宜轻言减债或免债，否则后患无穷。如果受援国提出申请，中国应按照一案一议评估是否对援助性质的无息、极为优惠贷款考虑减债或免债。一旦减债或免债，则全额计入赠款类援助。其他类型的对外援助资金或商业贷款，只能延期不能减免。
美国的对外援助绝大部分是ODA，这样就可以用于经济和文教卫生等一些软件方面的发展上。与欧美国家对外援助不同，中国对外援助的大头是优惠出口信贷和大额信贷，更看重相关援助项目能使双方受益。这些贷款主要用于帮助受援国建设有经济社会效益的生产型项目、大中型基础设施项目，提供较大型成套设备、机电产品等能够看得见的，容易引起关注。但因为大多是基础建设项目，技术援助的成分少，而且不少都是由中国企业来实施的，雇佣中国工人和采购中国设备，对带动当地就业、技术援助不明显。从这个意义上讲中国还是发展中国家，对外援助希望给中国和受援国都带来直接的经济利益。而以ODA为主的美国援助以看不见的能力建设为主，即对受援国带来直接的利益，又符合美国国家核心和战略利益，还不太容易像仍以能够看得见的基础设施建设为主的中国对外援助项目那样被民众感知，从而招来国内和受援国民众和国际社会广泛质疑。
中国对外援助仍然属于南南合作的范畴，以后还是把对外援助范围局限于经合组织发展援助委员会发展援助标准高度优惠的政府开发援助比较好。领导人国事访问期间高调宣布的很多援助本来仅很少一部分是ODA、免费赠款，而更多的是优惠贷款、优惠买方信贷和优惠卖方信贷组合在一起构成混合信贷。这些信贷额度与赠款援助承诺之后会被用来支付逐步谈成的项目的，结果笼统地统计在对外援助里，一方面国人会误以为在全世界撒钱，另一方面难免落下中国一直声称自己是发展中国家、结果对外援助比发达国家还多的口舌。
事实上，受援国期望日趋多元，由单一物资需求上升到对技术转让、基建支持和发展能力建设等需求。国际援助模式也从简单项目建设向发展援助模式转变，注重对受援国国情进行长期能力培养。中国应根据新的援外形势做相应的调整。
本来中国领导人国事访问期间高调宣布的信贷额度是援助承诺之后被用来支付逐步谈成的项目，央企国企就把它当成政治任务来做了，结果实施过程中可行性经济性分析做的不好，犯了在项目可研和尽职调查上的粗线条的通病。
对一些商业项目而言，强调政治和战略意义，并不等同于可无视商业逻辑。否则，必然丧失可持续发展的基础。援助项目与受援国实际需要脱节，部分项目效益不彰，影响不佳，造成资源浪费等等诸如此类的报道屡见不鲜。同时，由于这些中国国有企业可以在国内获得资本来弥补海外亏损，因此，产生了这些国有企业对国家资金使用不负责任的看法。另外，虽然中国的对外援助机制是由外交部、商务部及其相关银行、财政部联合管理，但之前长期主要由商务部负责项目执行，容易给外界以口实，认为中国援外项目隐含商业动机。因此，国家也有必要明确区分援外项目和商业项目。
因此，把对外援助的范围局限于发展援助标准高度优惠的ODA，ODA支持的援外项目重在利他。而商业项目更重视其商业逻辑和可持续发展的基础，避免资金浪费，提高资金使用效率。
中国对外援助仍将秉持不像西方那样附加“政治条件”的原则，但绝非不考虑国家利益需要，而是要充分发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用， “服务于国家外交总体布局”。因此，中国的对外援助中应该对一些发展和软性的东西要更加重视。但这又会与中国不干涉别国的外交政策相悖或发生矛盾。
以优惠贷款建设的中缅油气管道项目为例，中石油在中缅油气管道项目上的确在履行社会责任上花费了巨额“真金白银”，但并未在缅甸收到预期效果。究其原因是管道沿线需要帮助，但由于中国不干涉别国的外交政策，中石油在公益项目中仅是出资方，具体实施则交由缅甸方面来做，导致学校、医院建在了远离项目途经地的其他城市，而深受项目影响的地区，却未得到应有的实惠，在投资过程和运行中遇到麻烦，吃了大亏。笔者曾撰文，在能源资源领域，中国在高风险的国家有大量的投资和资产，正在挑战中国长期执行的互不干涉的外交政策，呼吁这一政策的确需要再斟酌，也许到了与时俱进、需要政府重新审视的时候了。
最大程度上维护国家利益是美国对外援助的底线，更是首要目标。随着中国国力的进一步增强，对外援助的规模会越来越大，现有体制中存在的职能重叠和相互不协调的问题越来越严重，国家国际发展合作署正是应对援外新形势于2018年4月挂牌成立，以最大程度上维护中国国家利益。该署承担“战略谋划”和“协调”任务，整合分散的重要援助决策，协调具体执行机构的工作，提高资金使用效率。
中国应借鉴西方发达国家援外法律制度的合理成分，尽快建立体现南南合作特点、符合中国国力、具有中国特色的《对外援助法》，增强援外管理制度的系统性、权威性和合法性，优化对外援助结构，提高对外援助的透明性，发挥企业、个人、民间组织作用，强化对援外项目的监管和评估机制，使对外援助在有效帮助受援国改善民生，增强自主发展能力同时真正作为大国外交的重要手段服务国家战略与核心利益。
【张中祥 天津大学马寅初经济学院院长、卓越教授， 国家能源、环境和产业经济研究院院长】
