发布日期：2024-04-04
“中国碳排放权交易体系的政策对话及未来之路”论坛于2024年3月30-31日在北京。论坛由亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、香港大学联合举办。亚洲开发银行首席经济学家兼经济研究和区域合作局局长Albert Park、亚洲基础设施投资银行首席经济学家Erik Berglof、香港大学经济及工商管理学院院长蔡洪滨分别代表主办方致开幕词。
天津大学卓越教授、马寅初经济学院创院院长，国家能源、环境和产业经济研究院院长张中祥应邀出席研讨会并在论坛第一单元“中国碳排放权交易体系”作了“China’s national carbon market: Development, evaluation and ways forward”的主题报告。他的报告主要讨论了中国全国碳市场运行情况及其评价，燃煤电厂在首个履约周期未完成履约的成因，电力市场、绿色电力和碳市场协调发展，全国碳市场下地方碳市场下一步应该做什么，碳配额和有偿分配收益向欠发达地区倾斜以促进共同繁荣，未来完善与加快推进全国碳市场建设的着力点等主要议题。
张中祥首先详细分析了全国碳市场的运行和履约情况以及未完成履约的成因。按履约量计，全国碳市场两个履约期履约完成率高达99%以上，但更为关注、更有意义的按企业数量计的各省市控排企业履约完成情况，国家并没有公布。张中祥指出，根据他的研究，第一履约期全国有121家控排企业没有完成履约，按企业数量计，全国履约完成率为94.4%，各省市履约存在明显差别，六省市100%完成履约，但最低的省只有82.9%，全国有14个省市履约率低于全国94.4%的平均水平。
张中祥分析了首个履约周期未完成履约的成因。一是控排企业还缺乏对碳排放交易机制的了解，对碳资产的管理意识还不强。全国碳市场下不断有缺乏碳交易的经验的控排企业和行业纳入，碳试点和全国碳市场初期控排企业遇到上述问题程度不同会持续存在。二是大电厂配额富余但又惜售，不愿意出售富余配额，导致小电厂无配额可买，按企业数计的履约率低于按履约量计的履约率，在一些省市两者差距非常大，比如，宁夏按履约量计，履约完成率高达98.3%；但按企业数量计，履约完成率只有82.9%。三是与燃煤元素碳含量高限值定得过高有关。
张中祥详细分析了全国碳市场两个履约周期碳价变动情况。全国碳市场启动运行前两年，碳价基本在40～60元/吨范围内波动。但从去年7月开始，碳价大幅走高。张中祥认为，这是5方面因素叠加的结果。
一是相比上一履约周期，本期履约时间提前了一个月左右。二是根据碳试点和全国碳市场第一履约周期经验，参与交易的企业主要以履约为目的，成交量存在明显履约驱动现象，随着第二履约期清缴履约工作的全面展开，控排企业的履约配额需求激增。三是碳配额供给收紧。第二履约期发电企业配额分配基准值下调，使得更多控排企业出现配额缺口，导致市场需求进一步增加。四是惜售。因为重点排放单位持有的2019—2020年度配额、2021年度配额和2022年度配额均可用于2021年度、2022年度清缴履约，也可用于交易，且现有配额存量有限和预期未来配额进一步缩减的情况下，重点排放单位出于未来履约考虑，会更加珍惜自己的配额而选择惜售。五是国家核证自愿减排量（CCER）供应有限。市场上留存的CCER估计只有一千多万吨，2023年不可能有新签发的CCER满足企业第二履约期配额抵消。
对于扩大碳市场的参与行业和主体范围，张中祥建议，扩容顺序宜按照先扩大行业，再扩大参与主体，第三步加入衍生产品，逐步有序推进。涉及到部门，张中祥认为，应优先考虑那些碳排放量大、数据容易核查核实、碳配额也容易分配的行业。外部环境也是确定优先顺序的考虑因素，从减少欧盟碳边境调节机制影响角度，可把欧盟碳边境调节机制(CBAM)覆盖的行业作为优先考虑的部门。结合这三点考虑，张中祥指出，“十四五”期间应优先考虑把氧化铝、水泥、钢铁纳入全国碳市场。氧化铝约占全国碳排放总量的4.5-5%，水泥约占10-12%，钢铁约占13-15%，这三个行业约占全国碳排放总量的30%，再加上电力行业约占的45%，这样“十四五”期间全国碳排放总量约75%就纳入全国碳市场，力争在“十五五”结束前全国碳市场覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个高能耗行业，可最大化地发挥碳价格的激励作用，确保以最低的成本实现“双碳”目标。
张中祥指出，在碳交易体系扩容包含了3-4个行业后，考虑引入个人和机构投资者、金融机构入市进行交易，然后逐步增加交易品种，加快产品与服务创新，助力提升市场流动性。
张中祥认为，按照目前全国碳市场的设计，未来八个主要高耗能高排放行业将全部纳入全国碳市场，且全国碳市场的优先级更高，这不可避免会压减试点地区碳市场的规模。地方碳市场覆盖的重点排放单位的数量可能增长较多，但单个排放单位的碳排放量将大幅降低，导致地方碳市场总体配额规模可能大幅下降，对地方碳市场的流动性带来冲击。国家应尽快明确其他高耗能、高排放行业纳入全国碳市场的时间安排，这样地方碳市场可以根据这些行业纳入全国碳市场的节奏，转向纳入其他对本地实现“双碳”目标关键行业碳排放大户，助力实现本地“双碳”目标。
全国碳市场处在全国性碳市场起步和区域性碳市场试点共存的阶段。既然是并存，张中祥认为地方碳市场可以在多方面与全国碳市场形成协同增效的效应。一是地方碳市场可以继续探索和完善更多的机制设计。二是探索区域碳市场早于全国率先向总量型碳市场转变。无论地方碳市场还是全国碳市场，目前均为强度型碳市场。国家鼓励有条件的地区率先达峰，像上海、北京、深圳等碳交易试点地区已明确提出2025年提前达峰，这些区域碳市场在本地区碳达峰年份确定的情况下，将具备从强度型碳市场向总量型碳市场转变的条件，可早于全国率先向总量型碳市场转变，探索地方减排路径和地方碳市场的紧密结合，在总量控制、覆盖范围、配额分配等方面和地方年度减排目标相结合，这无疑为全国碳市场提供了极为有益的借鉴。
三是探索全国碳市场与区域碳市场之间的连通，允许全国碳市场与区域碳市场之间进行碳配额交易。全国碳市场与区域碳市场之间的连通，可以首先从在碳排放数据测量、报告和核实方面做得好的区域碳市场进行交易开始，逐渐扩大到满足排放数据要求的其他区域碳市场。随着全国碳市场纳入更多的行业和排放主体，与更多区域碳市场进行交易，现有区域碳市场可能就会聚焦于特定参与主体，比如没有纳入全国碳市场的行业的排放单位，中小排放企业（单位）和个人。也可利用区域碳市场开发更多的碳金融产品和服务，比如自愿减排交易、碳普惠、碳基金、碳抵质押贷款、碳期货、碳期权等的创新实践，为在更大范围的全国碳市场平稳实施积累经验。按照上述的发展，将形成以全国碳市场为主、有鲜明特点的区域碳市场为辅的中国碳市场。
四是以粤港澳大湾区碳市场探索跨行政区域的区域碳市场的建设。现在的地方碳市场，都是局限于现有的省市行政区划，还没有跨越省市的区域碳市场。国家现在强力推进粤港澳大湾区战略，那么如何全方位、多角度来推进其建设？
张中祥认为建立粤港澳大湾区统一碳市场的确可以扮演推动粤港澳大湾区深度合作的载体。考虑到企业的承受能力，全国的碳市场建设是比较谨慎的，全国碳市场的流动性和波动性会受到严格的限制。在此背景下，张中祥强调粤港澳大湾区统一碳市场可开展目前全国碳市场还没有的一些交易模式和品种的试点。
张中祥提出粤港澳大湾区碳市场可以先于国家碳市场创新一些规则，包括与国际对标的标准；可以先于国家碳市场试点一些金融工具、交易品种，使交易产品和服务更加多元化；可以发挥与国际碳市场互联互通的窗口作用，充分利用港澳的国际信誉，先行开展国际碳排放交易，为今后全国开展国际碳排放交易奠定基础。
关于配额分配方案，张中祥指出，环境部2023年3公布了《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，区别于2019和2020年第一履约期采用相同的配额分配基准值做法，2021、2022年度采用了不同的配额分配基准值，使基准值更加符合行业实际情况。在第二履约期，配额发放开始收紧，燃煤机组的碳排放基准值全面下调。
这些调整都是值得肯定的。但张中祥指出，第二履约期时间都快过去一多半了，才公布配额总量设定与分配实施方案，配额分配方案未向市场主体提供长期稳定的政策预期。张中祥强调，中国碳市场的健康有序发展，需要建立科学的配额分配长效机制，这样才有利于控排企业对配额收紧和更新时间尺度有清晰的预期，从而科学与全面决策以保障碳市场长期稳定运行。
张中祥在论坛上再次呼吁，要不断提高碳配额有偿分配比例，这不仅可减缓大电厂惜售对小电厂无法购买碳配额完成履约的困扰，还可形成较高的碳价，更有效地降低排放，也可以有效应对外部政策变化，如欧盟CBAM对中国出口的可能影响。更重要的是，张中祥强调，通过拍卖有偿分配碳配额所得可设立转型基金,国家按照一定的准则用于支持经济欠发达或经济发展慢的地区，受减排约束影响更大的地区、行业和群体，减少区域间的差异，助力共同富裕。
最后，张中祥强调，数据质量、监督和管理是碳市场稳定健康运行的重中之重。数据质量问题不仅仅涉及控排企业，也与第三方核查服务机构的工作质量、合规性、及时性密切相关。鉴于碳市场数据质量工作的重要性和艰巨性，对控排企业与第三方核查服务机构都需要加强监督和管理。这就需要监管部门、控排企业及第三方核查服务机构各司其职，从碳排放的计量、披露、审核等环节防范造假风险，维护碳市场的稳定运行与健康发展。
