发布日期：2021-11-05
《巴黎协定》确立了将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2℃以内并努力限制在1.5℃以内的目标。目前全球已有120多个国家设定到2050年实现碳中和目标。2021年8月，联合国政府间气候变化专门委员会发布的第六次评估报告第一工作组报告《气候变化2021:自然科学基础》指出,除非在未来几十年内大幅减少二氧化碳和其他温室气体排放,否则，21世纪将超过1.5℃和2℃。该结论进一步强化了全球应对气候变化的紧迫性。
经济和能源结构亟待深度调整
碳中和是指在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量,通过植树造林、碳捕集与封存技术(CCS)等形式抵消,实现温室气体的“净零排放”。然而,中国的碳汇吸收能力只有化石能源燃烧一年排放的二氧化碳的1/10。考虑到中国碳汇吸收能力增长空间有限,而CCS技术又面临非常高的成本,因此,中国需要把温室气体排放总量降到至少比现在的排放总量低一个数量级,才可能依靠碳汇和CCS等技术把温室气体排放抵消掉,实现碳中和。
中国常驻联合国代表张军在联合国安理会气候与安全问题公开辩论会上发言时指出，气候变化是人类共同挑战，需要采取全球行动 王迎 / 摄
实现双碳目标,首先要求中国以前所未有的力度进行经济结构低碳转型。高能耗高排放传统产业将面临产能压减,同时将创造大量对非化石能源的新增投资、传统行业的技改投资、低碳无碳新技术的新增投资等需求,促进经济绿色高质量发展。
中国各地在经济发展、产业结构、技术水平和资源禀赋等方面存在显著差异,因此，碳达峰在全国的布局、目标的分解和政策实施层面应依据经济基础和碳排放情况进行差异化安排,充分体现出区域差异,压实地方主体责任,推进各地区有序达峰,避免采取超出目前发展阶段不切实际的“运动式减碳”的过度行动。同时,鼓励经济发达和有条件的地方率先达峰,为推进国家整体碳达峰承担更多责任。
其次,碳中和要求中国能源结构向低碳化无碳化作出深度调整,需要化石能源比重大幅下降,这将对煤电产生很大影响。中国主要依靠煤电,虽然煤电装机占全国电力总装机容量2020年首次低于50%,但全国仍有10.8亿千瓦煤电装机在运行。而且大多数煤电厂是在过去15年内投产运行的,离煤电厂正常退役还有二三十年时间，这些机组提前退役会造成很大经济损失。
中国在煤电上的立场,既要考虑遵守国际气候变化协议,也要基于本身经济发展水平和能源结构的客观现实。一方面，要避免现有电厂碳资产搁置,转变煤电角色,从主要发电来源转变为维持电力系统稳定性的灵活调节电源,承担系统调峰、调频、调压和备用功能,推迟煤电全面退出时间。另一方面，大力推进CCS技术成本下降与规模发展。研究显示,在碳中和约束下,大规模CCS技术的发展可延迟中国煤电到2060年全面退出。
天津港煤码头夜间作业一景 李然 / 摄
发挥碳市场的定价作用
2011年，国家发展和改革委员会批准在深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆等7个省市启动碳排放交易试点工作,到2014年6月交易试点全部上线交易。据生态环境部披露,自试点启动以来,截至2021年6月,碳交易试点累计覆盖4.8亿吨碳排放量,累计成交额约114亿元,交易平均价格每吨23.8元。
目前,碳排放交易试点的设计、运行和履约为推进全国碳排放交易体系提供了有价值的参考。不过,各试点碳市场成交规模较小,流动性严重不足。相比已突破每吨50欧元、预计会继续走高的欧洲碳价,中国碳试点的碳价偏低,严重影响对节能减排和绿色投资的激励。
2021年，全国碳市场的建设和发展进入了新阶段。1月1日,全国碳市场首个履约周期正式启动,涉及年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量的2225家发电行业的重点排放单位,覆盖碳排放近40亿吨。7月16日,全国碳排放权交易市场正式上线交易,交易价格稳中有升，市场运行平稳。然而,从成交量看,部分交易日单日交易量仅2万吨,活跃度仍待提升。
以发电行业为突破口启动全国碳市场，将在全社会范围内形成碳价信号,加快扩大碳市场的参与行业和主体范围。从减少欧盟碳边境调节机制(CBAM)影响角度,中国可把欧盟CBAM覆盖的行业作为优先考虑的部门。“十四五”期间尽快覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等8个高能耗行业,最大化发挥碳价格的激励约束作用。与此同时,要逐步增加交易品种,逐步推出碳金融衍生品,探索引入个人和机构投资者入市进行交易,助力提升市场流动性。
加快推进碳中和进程中的国际合作
作为世界最大的两个温室气体排放国家,中国和美国在气候变化领域展开合作,有助于推动应对全球气候变化进程。从节能减排的思路来看,两国合作的机遇可能集中于排碳最多或减排最有潜力的领域。从电力领域来看,碳中和要求以风能太阳能为代表的非化石能源比重大幅上升。
但是,具有间歇性、波动性的风能太阳能大规模接入电网给电力系统的稳定性带来极大挑战。美国得克萨斯州发生的电网瘫痪就与新能源接入有一定关联,中国也面临着同样的挑战。
各国差异化的气候变化政策客观上引起了竞争力与碳泄漏的顾虑。2021年7月14日,欧盟委员会正式提出欧盟绿色新政中防止碳泄漏的“碳边境调节机制”(CBAM)提案。CBAM希望在履行应对气候变化承诺时有助于保护欧盟企业不受国际竞争力和碳泄漏威胁,并提升欧盟以外国家的气候雄心。根据欧盟CBAM提案,从2026年开始,欧盟将逐年减少10%的生产企业碳排放免费配额直至2035年完全取消碳排放免费配额,同期，要求产品进口商根据产品生产过程中的碳排放支付碳费用,并逐年提高费率。
既然CBAM是解决欧盟碳排放交易中碳泄漏风险的替代措施,那么欧盟就不能在对欧盟外的企业征收碳关税的同时，还对欧盟内部同业竞争企业提供免费碳配额,这是对欧盟企业提供双重保护，与世界贸易组织(WTO)条款不兼容,存在滥用贸易保护的嫌疑。
欧盟CBAM是欧盟单方面行动,有强迫不同发展水平和能力的国家执行统一的碳价之嫌。碳价一定程度反映本地区的减排成本及配额供需关系,发展中国家的碳价比发达国家低是合理的。
不过,考虑到欧盟CBAM是目前全球唯一公布但可能影响广泛的碳价政策,中国与国际社会应就CBAM的碳核算体系、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机等议题加强对话与协调,制定出能广泛接受的应对竞争力和碳泄漏顾虑的政策或指南,避免单方面采取碳边境调节措施可能带来的冲突。
(作者系天津大学马寅初经济学院教授张中祥)
